防控地方债融资风险的国际经验及启示

允许地方政府举借债务，是世界上绝大部分国家的通行做法。据统计，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。但各国的举债之路并非一帆风顺，一些国家也曾不只一次的发生地方政府债务危机，也正是在这些惨痛教训的警示下，各国逐步探索出一系列防范地方政府债务融资风险的办法，比较典型的做法有：中央政府设立机构加强债务监管，设定地方政府举债权限，从供给与需求两方面双向实施债务规模控制，设置量化指标强化风险评估和预警，建立债务信息公开披露制度和偿债准备金制度，对违规举债严格问责、严厉惩处。在我国地方政府债务融资规模急剧扩大、潜在风险日益突出的形势下，国际成功经验极具借鉴意义。

一、国外防控地方政府债务融资风险的成功经验
         (一)制定相关法律法规约束政府举债行为
         在地方政府债务管理比较成熟的国家，都有一套行之有效的法律制度框架作保障，对债务融资最高限额、融资方式、举债审批程序、信息披露、债务偿还等作出明确规定，使地方政府债务融资有章可循，避免为追求短期利益而盲目、无序举债。

         在南非,地方政府的主体为市级政府,市级政府财政和债务管理的主要法律依据为2003年通过的《市级财政管理法案》，该法案对市级政府举债的条件、内容、程序、信息报露、风险防范、违规举债的惩罚措施进行了详细规定。

         巴西在上世纪八、九十年代曾先后发生三次地方政府债务危机，并均以中央接管地方政府债务而告终。饱尝债务危机苦果之后,巴西于2000年推出了《财政责任法》,建立了三级政府在债务预算、执行和报告制度上的一般框架,对地方政府举债进行了操作性极强的制度层面的量化指标约束；同时法案明确规定，对违规举债的地方政府责任人将予以人事处分，情况严重的予以革职、禁止在公共部门工作、处以罚金甚至判刑入监。这些严格的强制性规定，大大提高了地方政府的责任意识，有效避免了地方政府任意举债、赖账不还的现象。

         此外，美国宾夕法尼亚州的《地方复兴法案》、俄亥俄州的《地方财政紧急状态法》，日本的《地方自治法》和《地方财政法》，俄罗斯的《联邦地方政府财政基础法》等，为各国规范地方政府债务管理提供了准绳。

         (二)中央政府设立机构加强债务监管
         无论是联邦制还是单一制国家，中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责。为有效监管地方政府举债行为，世界上绝大部分国家都在中央层面建立了地方政府债务管理机构。根据与财政部之间的关系，地方政府债务管理机构一般有两种模式：第一种模式是在财政部内下设地方政府债务管理机构，地方政府债务全部由财政部统一管理，这是目前多数国家的通行做法；第二种模式是中央政府在财政部之外单独设立地方政府债务管理机构，但仍需向财政部汇报相关情况。

         日本由中央财政部门统一管理地方债务。2006年之前，对地方政府发行债券实行严格的计划管理和审批制度，除非中央财政部门批准，地方政府原则上不得举债。中央财政部门每年都要确定禁止或限制发债的地方政府名单，以防止地方债务膨胀和资金过度向富裕地方政府倾斜。2006年分权化改革后，审批制改为协商制，地方政府可直接举债，但报请中央财政审批可获得两项优惠：一是中央财政在安排确定地方政府转移支付时将考虑偿债因素；二是中央政府可以为符合条件的地方政府提供优惠借款。在这种激励机制的作用下，地方政府大多选择报批后再举债。

         在法国,财政部国库司下设债务管理中心,对各级政府的资产和负债状况进行日常监督和管理。在加拿大,财政部金融政策管理局的金融市场处负责政府融资、政府债务管理及风险控制工作。

         瑞典于1798年设立了专门管理政府债务的独立机构——债务署，债务署独立于政府内阁之外，直接在议会的领导下负责各级政府的借款和债务管理工作。澳大利亚于1927年正式成立了代表所有地方政府的专门借款委员会，根据国家财政政策对地方政府的各项借款进行管控。

         (三)设定和约束地方政府举债权限
         尽管世界上大多数国家的地方政府都拥有合法的举债权，但这种举债权通常又受到各种各样的限制，特别是发展中国家，由于市场机制和相关法律法规不完善，地方政府举债的权限更是受到较为严格的控制，而在发达国家，地方政府举债主要受市场规则约束，较少动用行政管理手段。各国对举债权的限制方式和内容不尽相同，归纳起来大体有三个方面：

         一是年度计划限制。澳大利亚、墨西哥等国每年制定地方政府举债计划,地方政府依计划进行举债。

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