银行卡安全管理问题研究

银行卡因使用便利、功能多样等特点已逐步渗透至经济发展的各个重要领域，成为生产生活中的重要结算工具。然而，以银行卡为代表的支付结算工具也逐步暴露出诸多风险。现就银行卡安全的管理风险，提出应对银行卡安全监管问题的应对措施。

一、银行卡推广过程中的安全风险

        1．管理风险

        银行卡资金安全风险主要表现为卡内资金在持卡人不知情的情况下发生了不当的减少。

        2．技术风险

         电子银行依赖电子信息渠道，在信息网络技术方面存在相应的风险。

        3．内控风险

        内部风险因素有：内部管理制度欠缺、对核心数据系统的访问控制管理不善、对回收的空白购物卡等重要物品保管不严、对核心岗位人员的职业道德教育不到位等。

        4．法律风险

        发卡行应具备相应的金融业务经营的基础和年限，拥有现代化的基础设施、办公系统和员工，提交详细的申请材料并在央行备案等，但欠缺具有针对性的具体要求。此外，现行银行卡相关法规并无明确的风险赔偿机制，也未明确划分银行与用户双方的法律责任。

二、银行卡安全管理的现状

        1．缺乏法律保障

        无论是中国人民银行颁布的行政规章、《银行卡业务管理办法》，还是其他法规，均未对银行卡盗刷风险的承担作出明确的责任划分规定，人民银行或银监会也未出台专门措施以保障持卡人的权利。例如，中国人民银行《银行卡业务管理办法》规定，如果借记卡遗失或被盗，持卡人承担挂失手续办妥前的全部责任，司法机关、仲裁机关另有判决的除外。由于本管理办法没有制订信用卡“未获授权使用”的相关规定，因此信用卡发卡银行可以在其章程或协议中，从自己的立场出发规定挂失责任及丢失密码的责任。中国人民银行《电子支付指引(第一号)》第四十五条：“非资金所有人盗取他人存取工具发出电子支付指令，并且其身份认证和交易授权通过发起行的安全程序的，发起行应积极配合客户查找原因，尽量减少客户损失”。持卡人损失无法得到明确保障。而在这方面，美国《真实信贷法》对持卡人提供了可靠的法律保障，根据《真实信贷法》及有关规定，未经持卡人授权而产生的支付损失，持卡人的责任只被限制在50美元以内，剩余部分由发卡行承担。

        2．监管机制不健全

        一是政府缺乏有力的监管政策，虽然赋予人民银行、银监会等政府部门综合监督、组织协调等职权，但在监管范围、标准、违规惩处方面没有规范性和操作性强的规定。现行的管理制度只具有流程性规定，并没有具体指标。二是监管主体多元化导致了管理漏洞，部门职权交叉重复、执法不力，不同部门之间的监管职责不明确，易造成具体监管工作缺位、错位和越位，难以形成监管合力。三是在监管力度和频度方面缺乏对政府监管的制度性要求，不利于防范政府监管不作为的现象发生。四是全社会的监管体系尚未形成，利于安全监管的相关社会运行机制缺乏，如信用体系、信息公开制度、社会安全宣传和培训I机制尚未有机结合，政府、银行、持卡人三位一体的监管体系尚未形成。

三、加强银行卡安全管理措施

        1．建立健全法律保护体系

        首先，立法先行，完善银行卡安全的立法保护。要加快出台立法等级更高，法律效力更强、更加全面并具权威的法律，以确立我国银行卡产业监管的基本立法框架。相关立法机构应加强对银行卡安全问题的现状及原因的关注，重点强化调研和实践分析，同时借鉴国外《联邦电子资金划拨法》等立法的成功经验，制定一部专门的针对银行卡安全运行和监管的法律，使之能够明确发卡银行、商户、持卡人、中间组织等行为参与者的权利和义务，明确政府监管部门对银行卡支付工具的主体管理地位，对监管范围、对象和标准进行明确的界定划分。此外，关于行政处罚的力度作出科学划定，结合相关经济学理论研究成果，做到不盲目加强惩处力度，也不放任自流，争取社会利益的最大化。

        其次，规范执法，增强政府监管部门的执法力度。提高政府部门的监管要求是规范银行卡市场、保障银行卡安全的有效措施之一。因此，可适当提高监管部门执法松懈的惩处力度，避免监管不作为的现象发生。与此同时，相应提高执法部门的相关权利，在执法费用、补贴和其他保障方面给予一定的倾斜，确保政府监管部门全力以赴，拒绝寻租收益，始终抓好监管工作。此外，要对监管部门的职权划分作出详细规定，做到职责清晰、权责明确，规避监管职权较差重叠，保证执法效率和力度。

        最后，加强司法，强化银行卡资金安全的司法保护。银行卡资金安全案件逐渐增多，克隆卡和网上盗刷是银行卡犯罪比较常见的种类，然而现行法律要求持卡人负有举证责任，同时由于经济实力上的巨大悬殊，多数持卡人陷于举证难的弱势，不愿意和银行打官司，只能默默承受自身权益所受到的侵害。针对这种状况，有法律工作者呼吁，建议最高法院出台有关司法解释，强化银行在出现银行卡盗刷等资金安全问题时的民事赔偿责任，并发布相关指导性案例，同时通过进一步缩短审理期限、简化审理程序，使得银行卡资金安全纠纷的当事人，尤其是处于弱势的一方，更愿意通过诉讼的方式来维护自身的权益。

        2．加强诚信体系建设

        无论是银行还是持卡人，都对银行卡安全的重视程度及警惕意识不高，往往会使犯罪分子有机可乘。法国之所以全民进入“信用卡”的时代，得益于法国拥有庞大的银行网络——“法兰西银行信息网”和“银行卡联盟信息网”。通过数据联网，法国银行卡联盟能够即时监控信用卡支付。目前，发挥政府在征信体系建设中的核心作用，建立信用信息基础数据库和信息网，规范市场主体的行为，将更多的银行、个人和企业纳入诚信体系，增强信息记录的灵活性，规避金融安全风险已刻不容缓。

        3．完善信息公开制度

        政府监管部门与银行之间存在信息不完全现象，因此决策结果很可能偏离最优均衡，无法达到社会效益的最大化。因此，要加快建立政府监管和银行运营管理的信息公开制。政府信息公开主体为银行卡安全监管主体，应公开发布监管决定和通知，定期向社会公布对银行卡安全领域的检查结果，定期制定安全报告，公开风险管理不合规银行的处理方案。银行应上报银行卡发卡情况、ATM机和POS机使用和运行维护管理情况、电子系统维护和风险管理方案等。信息公开制度的建立有利于政府和银行作出最优的决策，促进社会利益的最大化及自身效益的提升。

        4．塑造良好的社会经济秩序

        首先，规范市场行为。一方面对发卡银行的资质、信用评级和业务开展情况进行进一步规范，防止银行卡多发、滥发，导致银行卡市场鱼龙混杂，增大监管难度。另一方面对接入电子支付区络的商户、第三方支付平台等加强管理，用科技手段保障信息安全，形成风险防范合力，在金融支付的各个环节把好安全关。

        其次，加大银行卡宣传力度，提高持卡人的安全意识和防范能力。可以充分利用网络、电视、广播、报纸等各大媒体进行有针对性的宣传，也可利用节假日开展大型咨询活动，加深持卡人对发卡银行的了解，熟悉银行卡安全管理规范，掌握安全标准，从而增强持卡人的安全办卡、用卡意识。

        5．建立安全预警体系

        完善的安全监管体系不仅要做到能够排查风险点，更要做到在风险点产生之前预测并解决，达到防患未然。应在政府监管体系中增加现代支付工具安全风险预警体系。在经济、市场运行状况方面加大调研力度，结合国际经济形势和社会发展水平等关联因素，进行预测分析，形成理论成果，指导监管实践。同时，广泛借鉴国外优秀的监管经验，设置关键控制点，实施监控和预防，做到最大程度降低安全事件发生率。

（文章来源：《金融电子化》杂志）

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